El Gobierno presentó el presupuesto para el próximo año. Lo hizo el propio Javier Milei, algo poco convencional (lo suele presentar el ministro de Economía en la comisión), y por cadena nacional (todavía más atípico) confirmando la importancia que tiene para esta administración la cuestión fiscal.
Porque, justamente, sobre eso se basó el discurso. No hizo mucha referencia a los números del presupuesto en sí (las proyecciones macroeconómicas, como tampoco la composición de los ingresos y el gasto público), sino que se enfocó en ratificar su postura inquebrantable con el equilibrio fiscal, con la novedad de la introducción de una regla para los próximos años.
No parece haber despertado mucho interés en la gente, dado que apenas comenzó el discurso el rating cayó más de 10 puntos y terminó siendo el más bajo del año. En el recinto sucedió algo parecido, con más de la mitad de las butacas vacías por el faltazo de buena parte de la oposición (que no estaba obligado a ir, sólo los miembros de la comisión de Presupuesto).
Reglas fiscales
Fiel a su estilo discursivo donde todo lo que hace es histórico, Milei sostuvo que “hemos decidido que parte de nuestro legado sea cambiar para siempre la metodología a través de la cual se elabora el Presupuesto. (…) Por eso estamos proponiendo una regla fiscal inquebrantable para este Presupuesto y para todos los presupuestos que vengan de acá en adelante. (…) Va a blindar el equilibrio fiscal para siempre, terminando con el castigo de la deuda y la emisión”.
Antes de explicar esta regla, hay que aclarar que esto ya existe y no tiene nada de novedoso. La Ley 25.152 (de 1999) establece que el resultado financiero debe estar equilibrado, definiendo topes máximos de gasto y fondos anticíclicos. Claro que todos los presupuestos desde 2005 (momento en que se debía lograr el equilibrio financiero), la dejaron sin efecto, y este año no fue la excepción. Esto también muestra que no sirven para “blindar el equilibrio fiscal para siempre”, salvo que pasen por la Constitución, como se hizo en otros países de la región.
Aclarado lo anterior, veamos cómo funcionaría la regla fiscal. La premisa es lograr que todos los años el resultado financiero esté equilibrado. Eso incluye el pago de los intereses, mientras que el resultado primario no lo tiene en cuenta. En función de lo anterior, se tiene que lograr un superávit primario de modo tal que alcance para el pago de los intereses de la deuda (proyectado en 1,3% del PBI para 2025), asegurando el equilibrio financiero.
Para esto, el Gobierno estimó cuál va a ser el nivel de recaudación que espera obtener en 2025 (16,5% del PBI) y, a partir de eso, ajustó el nivel del gasto (15,2% del PBI), lo que da como resultado un superávit primario de 1,3% del PBI, lo necesario para pagar los intereses de la deuda pública y obtener un equilibrio en términos del resultado financiero.
Ahora bien, ¿qué sucede si los ingresos terminan siendo menores a los estimados? En ese caso, el Gobierno deberá ajustar el componente discrecional del gasto en la misma cuantía (recordemos que hay una parte del gasto que está indexada y que no puede ser modificada, como son las jubilaciones o la AUH).
¿Y si los ingresos terminan siendo mejores a lo proyectado? En este caso, si son transitorios (por ejemplo, una mejora de los precios internacionales que redunda en una mayor recaudación de los derechos de exportación), eso llevará a un superávit fiscal mayor que será utilizado para cancelar deudas o reducir la cantidad de dinero en circulación. Si fuera una mejora de ingresos permanente (por ejemplo, por el crecimiento sostenido de la economía), ahí se reducirán impuestos.
Fíjense que, en cualquiera de los dos casos, el nivel del gasto público (medido en términos del PBI) terminaría siendo más bajo. El primero no hace falta explicarlo; en el segundo, lo que sucede es que crece la economía (o sea, el PBI), pero el gasto total no se incrementa en la misma proporción (solo se incrementaría la parte indexada), lo que lleva a que se reduzca al medirlo contra esa variable. En definitiva, la regla de Milei lo que hace, además de asegurar el equilibrio financiero, es reducir paulatina pero sostenidamente el gasto público.
El otro aspecto llamativo es que con esta regla el gasto se comporta de manera procíclica: cuando se expande la actividad se incrementa, y cuando se contrae la economía se achica. Esto va a contramano de lo que recomiendan todos los manuales de economía (que el gasto se comporte de manera anticíclica), y también a contramano de lo que se observa en las reglas fiscales que se pusieron en el resto de los países, como muestra Santiago Bulat acá.
Proyecciones macro
En cuanto a las proyecciones macroeconómicas que están incluidas en el Presupuesto 2025, no hay tanta tela para cortar. Esto es más que nada porque las proyecciones –de todos los gobiernos- suelen ser optimistas, entonces hay que tener eso en cuenta a la hora de analizarlas.
El Gobierno estima que el año que viene la economía crecerá 5%, bastante por encima de lo que proyectan en promedio las consultoras (3,5% según el último REM). Por el lado de los precios, y en línea con lo que viene sosteniendo el Gobierno, la inflación bajaría en los próximos meses hasta ubicarse en 2% para fin de año (convergiendo a la tasa de aumento del dólar), para luego continuar descendiendo de manera paulatina durante todo 2025 (junto con el dólar), hasta ubicarse por debajo del 1% mensual. De este modo, cerraría el año con un 18,3% de inflación anual. Las consultoras, por el contrario, proyectan más del doble de inflación (38% anual).
Otra manera de advertir el excesivo optimismo en este frente es verlo desde el punto de vista del dólar. El Gobierno proyecta que para fin del año que viene se va a ubicar en USD 1.207. Hoy el tipo de cambio paralelo está por encima (USD 1.220 el MEP). Con lo cual, estima que el dólar financiero no solo no se incrementará, sino que se reducirá de acá a fines del 2025 (suponiendo que, tal como sostiene el Gobierno, la salida del cepo se producirá durante el año próximo con el dólar financiero convergiendo al oficial).
Después también hay otros datos llamativos en las estimaciones “microeconómicas” (asociadas a los componentes del gasto y los ingresos). El primero es el incremento del 100% que estiman para la recaudación de los derechos de exportación. Como advierte un informe de la consultora EPyCA, este aumento alcanza justo para compensar la pérdida de la recaudación del impuesto PAIS (ratificada en el Presupuesto). Resulta muy difícil –por no decir, inconsistente- que con las estimaciones que figuran en el propio Presupuesto para el aumento de las cantidades exportadas (9%) y del tipo de cambio (18%), se logre esa recaudación. La única explicación plausible sería que en 2025 incrementen la alícuota sobre ese tributo, algo que iría muy a contramano del discurso de este Gobierno de bajar impuestos. Algo parecido, pero menos exagerado, se observa en el impuesto a los combustibles y en el monotributo.
Otra cuestión “contable” que lleva a que el ajuste presupuestado no sea más exigente está en el tratamiento de las LECAP, uno de los títulos de deuda más utilizados por el Gobierno nacional para financiarse (y que también fue el elegido para el traspaso de la deuda del BCRA al tesoro). Esto se debe a que estos títulos van capitalizando los intereses y se pagan al vencimiento junto con el capital, lo que lleva a que los mismos no sean considerados en el resultado financiero (sino que se computan “por debajo de la línea”). La consultora Invecq estima que en 2024 los intereses de las LECAP cerrarían en torno a 1,5% del PBI y en 2025 podrían ascender hasta 3% del PBI.
Otra perlita, como destaca Esteban Rafele es que se eliminaron del presupuesto decenas de iniciativas de obras de infraestructura financiadas con créditos internacionales, entre las que se destacaba la central nuclear Atucha 3, cuya construcción se negociaba con China e involucraba un crédito por USD 7.900 millones, y la rehabilitación del ferrocarril San Martín Cargas. Fueron reemplazadas por inversiones militares (adquisición de unidades navales y helicópteros).
Por último, un clásico de todos los presupuestos son los gastos tributarios, es decir, la pérdida de recaudación derivada de diversas exenciones. Las dos más conocidas, son la del Poder Judicial que no paga el impuesto a las ganancias y la del régimen de Tierra del Fuego, pero en realidad, hay varias más y estamos hablando de un gasto enorme (3,5% del PBI) en el que se podría priorizar para recortar (en lugar de la educación o la investigación). En este hilo, Julián Folgar lo analiza en detalle.
De todas maneras, como dijimos este tipo de cosas siempre sucede. Lo importante a tener en cuenta es el trazo grueso que marcan las proyecciones del Presupuesto y, en este caso, lo que indican es que el Gobierno mantiene a rajatabla el objetivo del equilibrio fiscal, y espera que eso alcance, no solo para que la inflación siga bajando, sino también para mantener controlado al dólar, a pesar de la evidente escasez de divisas que aqueja a la economía.